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中國社會科學院社會科學成果開發中心簡介

探索提升城鄉基層治理效能有效路徑

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 “十四五”規劃強調國家治理效能的重要性。就整體而言,我國城鄉基層治理已獲得巨大發展,但效能提升空間依然較大。不解決這一問題,城鄉基層治理和鄉村振興就無從談起,也會掣肘國家治理體系和治理能力現代化。

  厘清效能提升制約因素

  黨的十八大以來,我國城鄉基層治理已走上快車道,但與治理體系和治理能力現代化要求之間還有較大距離。其中,治理效能提升是短板,制約因素有以下幾個方面。

  一是城鄉基層黨組織領導力、組織力、服務力、創新力有待提升。目前,我國城鄉基層治理已取得顯著成效,但在黨組織能力建設方面還較為薄弱?;鶎狱h組織領導力不足就不能發揮核心帶頭引領作用,城鄉基層治理就會失去前進方向和動能;組織力缺乏就會變得散漫無序,無法發揮鄉村治理凝聚合力作用;服務力薄弱就會變得高高在上,不接地氣和得不到廣大人民群眾支持;創新力不強就會缺少辦法和無法進行開拓性工作,效率變得低下。

  二是重“事”不重“人”導致治理事倍功半或疲于應付。我國城鄉基層治理以問題為導向,以人民群眾身邊的日常生活為重點,以群眾滿意度為衡量標準,這無疑是正確的。但是,將治理重點放在具體的“事”上,由重大風險、大事向重小事、細事轉變,特別是跟在突發性事件后面疲于應付,工作永無休止,必然導致治理效率低下。這也是城鄉基層干部一直抱怨的“白加黑”“五加二”以及“上面千條線,下面一根針”困局產生的一個重要原因。今后,應將治理重點轉向“人的發展”:在重視及妥善解決大大小小的“事”時,更要關口前移,加強預防,這就要在“人的全面發展”上下功夫。

  三是治理方式的單一化、表面化、固化影響效能提升。與以往相比,我國城鄉基層治理方式不斷改進,但與符合新時代特別是高質量發展的要求之間還有較大距離。第一,以傳統的治理方式為主,與日新月異的世界和國家社會發展很不相稱。例如,不少村莊兩委仍停留在使用紙本資料、廣告欄公開、廣播喇叭喊話、線下會議通知等方式,工作效率較低。第二,城鄉基層雖也用上了互聯網、大數據和微信群等數字化治理方式,但普及率不高,更未在治理中發揮功能。第三,不少城鄉基層單位將新技術融入治理,但主要停留在技術層面,有時還無法保證數據準確或過于依賴表格,難以發揮其多樣化功能作用。

  總之,我國城鄉基層治理效能還處于較低層次,農村不少地方仍沿用比較傳統的辦法,在利用現代高科技時也有盲目信任和路徑依賴的問題,治理主體的理解力、執行力和創造力不強。

  多維提升治理效能

  要實現城鄉基層治理體系與治理能力現代化,治理效能的提升是關鍵,必須從轉變思維觀念、理順體制機制、優化治理方式等方面入手。

  首先,快速提高城鄉基層黨組織的領導能力。城鄉基層治理效率與領導班子的能力直接相關。有些城鄉基層黨組織平時對作為領導核心的角色意識不強,在脫貧攻堅中又將矛盾困難推給上級黨組織,或推諉給幫扶干部,名之為“聽從”“服從”領導,實則缺乏擔當和開拓創新意識。在這方面,浙江嘉善黨組織充分發揮引領作用,探索推行“村黨組織+網格黨支部+黨員先鋒站”覆蓋農村基層黨建,在全省率先建立“民情在線”,實時記錄黨員干部走訪服務情況和群眾反映的實際問題,培育成立鎮級社會組織創業園和村級社會組織服務站,在法律服務、人民調解服務、公共文化服務、環境整治等方面推動社會力量下沉,這比一般性基層黨組織工作更加有力有效。又如,成都天府新區創新“公園城市”與“鄉村夢”建設,提出“五突出五提升”圓夢工作法:一是突出黨建引領,提升社區戰斗力,實現振興夢;二是突出環境治理,提升群眾舒適度,實現田園夢;三是突出便民服務,提升群眾滿意度,實現安居夢;四是突出文化傳承,提升群眾歸屬感,實現文化夢;五是突出生態產業,提升群眾幸福感,實現致富夢。在這些“夢”背后,是基層黨組織強大的開拓創新與組織引領力。

  其次,“人的現代化”是城鄉基層治理提效的重中之重。為改變目前城鄉基層人才短缺、老化、弱化局面,應積極開展以下工作:其一,加大力度吸引更多優秀人才特別是黨性強的年輕干部進入城鄉基層;其二,重視建立專業性強的城鄉基層人才隊伍;其三,重視深入開展城鄉基層人才培訓工作;其四,通過大力投資教育強化基層人才培育成長。例如,廣東云浮鄉村振興學院構建“政校合作”“省地共建”“村鎮課堂”辦學體系,打造“1+13+4”(指1個鄉村振興學院、13所鄉鎮分院、4所村(居)教學點)辦學網絡,將辦學實踐延伸至鄉村,形成“一鎮一品牌、一村一特色”模式,成為培養包括年輕干部在內的鄉村人才隊伍的平臺基地。只有當“人”的主人翁意識、道德水平、治理能力大大提高,城鄉基層治理的現代化才有希望,效率提升也就順理成章。

  再次,將城鄉基層治理體系建設作為工作重點全力推行。目前,城鄉基層治理存在系統性、規劃性不足等情況,需要進行科學系統有效治理。其一,建立城鄉基層治理信息資源共享平臺,打破城鄉區隔,突破兩者之間存在的隔膜。其二,加強城鄉協同治理,改變各自為政局面。城鄉統籌發展決定了城市基層內部、鄉村基層內部以及城鄉之間需有聯動、協商、共建、共贏的制度機制,這是增強凝聚力、向心力、內動力和提高效率的關鍵。其三,建立城鄉統一的預防制度機制,改變事后應急處理的慣性思維?!拔从昃I繆”和“下先手棋”是今后城鄉基層治理的關鍵一招,這是改變“事發應變”低效被動局面的智慧之舉,需做好“事中”與“事前”特別是提早布局等工作。這既有助于防范重大風險發生,也會大大減少煩瑣事務,還可避免出現重大損失,達到事半功倍之效。其四,探索誠信體系建設,健全城鄉基層良治的政治、文化、道德、法治生態。建議在全國基層建立“誠信”制度機制,借鑒還貸過期、無理占座等問題的處理經驗以克服這一難題。若有人違反社會、家庭公德甚至傷風敗俗,其越軌記錄就會顯示在誠信體系中,從而受到各種限制。例如,有的村莊為改變村風民俗,制定星級評選優秀村民、模范家庭、好兒媳、公益好人等活動,加大物質獎勵與精神鼓勵力度,于是村莊面貌煥然一新。

  最后,探索創新傳統與現代相結合的治理方式。有些城鄉基層治理方式過于傳統或現代,不適應新時代高質量發展要求和當地實際。今后,不僅應在繼承傳統的基礎上大膽借鑒現代高科技,還要突破高科技局限,進行創造性轉化和創新性發展。比如,在傳達上級文件指示精神時,城鄉基層可改變上下一般粗、會議宣讀等單一方式,豐富創新有效形式。在調研中,村兩委成員反映,以往宣讀文件和開會討論時,人們進進出出,很不安心;但是,將黨的指示精神以文藝方式演出后,兩個多小時內,沒有一個村民離開,這是寓教于樂產生的特效。與此相關,可考慮針對城鄉基層實際,用更通俗易懂甚至圖文并茂的形式,將上級文件精神進行改編縮寫,以增大其有效性和影響力。再如,浙江“錢江浪花”藝術團文化直通車開創了文化下鄉模式,這是一種以多功能流動舞臺車為平臺,以專業藝術院團為演出隊伍,直接為基層群眾提供文化服務的新形式。其中,文藝演出與政策宣傳相結合,實現了娛樂與教育的疊加效應。藝術團廣受農民群眾歡迎,被稱為“我們農民自己的劇團,基層農村最需要的劇團,基層政府歡迎的劇團”。這也是傳統與現代相結合的創新形式。

  總之,城鄉基層治理要改變機械主義和形式主義做法,站在“以人民為中心”的立場,發揮民間智慧,接地氣、講協調、重創新、有實效。在城鄉基層治理中,“人的現代化”是關鍵,治理體系與治理能力現代化是目標,這是一項任重道遠的偉大系統工程,需做出更為系統細致的艱辛工作。

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文章分類: 理論研究